Julien JAULIN
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Intervention de Philippe SUBRA
Maître de conférences à l’Institut Français de Géopolitique de l’Université Paris 8
en introduction des 8es Rencontres nationales des Conseils de développement (29 et 30 novembre 2007)
Les enjeux de la solidarité pour les territoires - Remarques préalables au débat
Je voudrais interroger le thème de ces 8es rencontres « Solidarités et territoires » en essayant d'aller au-delà de la connotation a priori positive et sympathique de leur intitulé et avec la liberté de parole d'un chercheur, qui par ailleurs a été il y a une quinzaine d'années un praticien du développement local, en vous proposant quelques remarques préalables.
1ère remarque : Cette question de la solidarité et des territoires prend un relief particulier ici et en ce moment, au regard de l'actualité, et est certainement un des enjeux majeurs des politiques publiques et du débat politique actuel.
A Pékin Areva vend des centrales nucléaires.
A Villiers-le-Bel de jeunes émeutiers brûlent une bibliothèque municipale et une école et manque de brûler une mairie.
On comprend bien qu'existe au moins le risque d'un aménagement du territoire à deux vitesses, avec deux catégories de territoires, ceux qui sont dynamiques et ceux qui s'enfoncent dans la précarité et que se pose la question : comment l'empêcher ?
2e remarque : La solidarité des territoires ne va de soi. Elle va même à l'encontre de toute une série de tendances fortes qui traversent la société française.
Et cela quelque soit le sens que l'on donne à l'expression :
1- la solidarité entre populations ne va de soi comme le montre la mise en œuvre de la loi SRU de décembre 2000, ou plus exactement de son article 55 sur le quota de 20% de logements sociaux, ou celle de la loi Besson de juillet 2000 sur la création d'aires d'accueil pour les gens du voyage.
On peut même se demander si la tendance spontanée de la société française n'est pas d'aller vers plus de séparation des populations, chaque catégorie cherchant à fuir la catégorie immédiatement inférieure, pour s'approprier les gains sociaux et culturels de la catégorie immédiatement supérieure, comme l'a montré l'économiste Eric Maurin (Le ghetto français), et si la ségrégation n'est pas le nouveau paradigme du fonctionnement du système urbain français.
2- la solidarité entre territoires ne va pas de soi, malgré l'importance des transferts financiers organisés par l'Etat (notamment dans le cadre de la politique de la ville).
Il suffit de se référer à la situation de la Seine-Saint-Denis : près de 40% des ménages au-dessous du seuil de pauvreté, deux fois plus de RMIstes que dans les Hauts-de-Seine, quatre fois plus que dans les Yvelines pour une population équivalente.
Ailleurs, dans toutes les agglomérations un peu importantes d'autres territoires, plus restreints jouent le même rôle d'espaces de relégation des populations pauvres, étrangères, précaires
3- la solidarité entre les acteurs au sein des territoires ne va pas de soi, car chaque acteur - élu et collectivité territoriale, entreprise, association, service de l'Etat - perçoit les enjeux de territoire et agit au sein de son territoire en fonction d'une série de facteurs qui lui sont propres :
- ses intérêts, ses objectifs ;
- et donc les stratégies qu'il met en œuvre pour atteindre ceux-ci ;
- enfin sa culture, ses représentations, qui diffèrent fortement de celles des autres acteurs ;
et cela me paraît tout à fait normal.
3e remarque : le territoire est une réalité très complexe, qui ne se limite pas à sa dimension purement et classiquement géographique, historique ou économique
1- C'est d'abord, indéniablement, un espace doté d'une certaine identité.
1.1 - Cette question de l'identité est capitale pour les stratégies de développement des territoires, pour deux raisons essentielles :
- elle conditionne largement, à travers l'image des territoires, leur attractivité, leur capacité à attirer des entreprises, à attirer des populations nouvelles ou à conserver leurs jeunes, leurs actifs formés ; or nous savons que les territoires sont tous, à des degrés divers, engagés dans une compétition et que cette compétition se gagne ou se perd, très largement, sur le terrain de l'image ;
- l'identité est aussi une condition de la mobilisation des acteurs locaux (élus, services de l'Etat, acteurs socio-économiques, société civile), qui ne travaillent bien ensemble que quand ils ont le sentiment de partager une identité, un destin commun et collectif, quand ils sont capables de se penser en termes de "nous".
"Nous", avec nos problèmes, nos qualités, nos atouts, nos enjeux communs, notre histoire, notre espace.
1. 2 - Cette identité n'est pas toujours positive, ou du moins elle n'est pas composée que de positif.
Elle est, indéniablement, davantage positive à Grenoble, à Montpellier, à Nantes, Aix-en-Provence, Lille ou Toulouse, qui peuvent s'appuyer sur le dynamisme économique et culturel de leurs métropoles régionales…
… qu'elle ne l'est dans la banlieue nord-est de Paris, au Creusot ou à Forbach, à Mulhouse, dans la vallée de la Fensch, dans le bassin minier du NPdC et dans certaines zones rurales, la Tarentaise, le nord Haut-Marnais, par exemple, où coexistent des éléments d'identité positifs et des éléments d'identité ou d'image négatifs : crise économique et urbaine ou enclavement, par exemple.
L'un des enjeux du développement local est donc de construire de l'identité positive, tant vis-à-vis de l'extérieur que vis-à-vis de la population et des acteurs du territoire lui-même.
1. 3 - Enfin l'identité n'est pas simplement un héritage ou une donnée, c'est une réalité qui se travaille, se construit, se modifie
- en partie par des actions de communication,
- mais surtout à partir d'une stratégie commune pour le territoire et de projets partagés et structurants.
2 - Un territoire c'est aussi un espace doté d'une certaine cohérence fonctionnelle (ce qu'on appelle un bassin de vie, un bassin d'emploi, un bassin de formation, par exemple), composé de sous-ensembles spatiaux différents qui fonctionnent ensemble :
- des quartiers résidentiels,
- des zones d'activités,
- un ou des centres commerciaux et de services,
- des équipements,
et de caractéristiques socio-économiques précises (un tissu d'entreprises partiellement interdépendantes, par exemple).
Cette cohérence n'est pas acquise, elle est souvent difficile, problématique, remise en question par des phénomènes locaux lourds de conséquences, comme :
- la dégradation de la situation de certains quartiers,
- la montée de la délinquance,
- la crise de telle ou telle activité économique, etc.
qui freinent, qui limitent le développement du territoire.
Comment faire pour que le succès de l'opération d'aménagement de la Plaine-Saint-Denis, la venue de très nombreuses entreprises en quelques années, aient un impact sur la situation concrète de la population de la communauté d'agglomération de Plaine Commune, pour qu'elles se traduisent par des emplois, des salaires, une insertion sociale et économique, alors que la grande très majorité des emplois sont qualifiés et que la population n'est pas formée pour les occuper ?
Comment faire pour que l'image négative de la banlieue populaire dans son ensemble, après les émeutes urbaines de l'automne 2005, ne dissuade pas certaines entreprises de s'y implanter ? n'entrave pas le développement de la mixité sociale ?
Ailleurs c'est la fermeture d'un équipement public, jugé indispensable par la population et les élus - maternité, petit hôpital, école, poste - ou celle d'une entreprise clé pour l'économie locale, qui pose la question de la cohérence du territoire.
Comment garder les jeunes ménages s'il n'y a plus de maternité sur place ?
Comment conserver en vie les sous-traitants d'un donneur d'ordres qui ferme ?
Ce sont là, dans les territoires ruraux comme dans les territoires urbains de banlieue, de vraies questions pour les élus et pour les acteurs du territoire, de vrais enjeux majeurs, qu'il est absolument capital de relever.
3 - Un territoire c'est enfin l'espace de référence d'un certain nombre d'acteurs, l'espace au sein duquel ces acteurs développent des stratégies et mettent en œuvre des projets dans ce qu'on pourrait appeler un "système géopolitique local", avec entre ces acteurs des relations de rivalités ou d'alliances.
Ces stratégies et ces projets sont évidemment différents selon la nature de ces acteurs - élus et collectivités territoriales, entreprises et organisations patronales, syndicats, associations, services de l'Etat, etc. - , leurs logiques, leurs intérêts.
Mais surtout ces stratégies et ces projets ne sont pas d'emblée, spontanément, convergents (au sens où ils auraient besoin des uns et des autres pour se réaliser), ils sont souvent indépendants et parfois contradictoires, au moins en partie.
Bref, la synergie ne va de soi. Elle n'est pas une donnée de départ, elle est un produit, le résultat d'un processus de coopération, de collaboration entre acteurs.
Dès lors - 4e remarque - il me semble que la question de la solidarité se pose dans des termes un peu différents de ceux que l'on entend spontanément derrière le mot "solidarité".
1- La solidarité ne doit pas être mise en œuvre parce qu'elle est justifiée moralement, mais parce qu'elle est nécessaire, et nécessaire à tous, pas seulement à ce qui en seront les destinataires.
La crise de certaines composantes d'un territoire, de certaines populations, de certains quartiers, d'un espace rural entourant une ville-centre, est un obstacle au développement de l'ensemble de ce territoire.
Elle met en péril le projet de développement du territoire, le fragilise.
Dans la compétition qui oppose l'IdF à une série de métropoles européennes, notamment Londres, la crise de la banlieue populaire est un handicap pour la région toute entière :
- parce qu'elle a un impact sur son image (Fox TV titrant en 2005 "Paris brûle-t-il ?") ;
- parce qu'elle a un coût élevé en raison des politiques publiques qui doivent petre mises en œuvre pour réparer les effets de la crise ;
- parce qu'elle a un impact sur le fonctionnement du système économique régional (puisque la SSD accueille sur son territoire des infrastructures d'une importance cruciale pour l'ensemble de l'agglomération parisienne (Roissy CDG, le Bourget, le centre d'expositions de Villepinte, Garonor, le Stade de France, le pôle tertiaire de la Plaine-St-Denis)
- enfin parce qu'elle prive l'économie régionale d'un potentiel de main-d'œuvre, de création d'entreprises, qui est celui de la population de la SSD et des autres communes de la banlieue populaire.
Laisser une partie du territoire régional et de la population régionale s'enfoncer stagner dans la crise serait un mauvais calcul et aurait des conséquences sur les composantes les plus dynamiques du territoire régional.
Le même raisonnement peut être tenu à des degrés divers et selon des modalités éventuellement différentes pour de nombreux autres territoires, qu'ils appartiennent aux vieilles régions industrielles, au périurbain ou au rural profond.
La solidarité entre territoires est donc un impératif, une condition contraignante du développement et non, ou pas seulement, une obligation morale.
2 - La solidarité au sein d'un territoire ne se construit pas dans la négation des différences d'intérêts, d'approches, de cultures, de logiques des différents acteurs - différences et contradictions qui sont normales - mais dans leur mise à plat, dans leur dépassement, à travers l'élaboration d'une stratégie de développement et la mise en œuvre de projets d'intérêt commun.
C'est là certainement à cela que peuvent servir, parmi d'autres instances, les conseils de développement : dans la confrontation, sur un mode positif, des logiques de différents acteurs du territoire, entreprises, associations, travailleurs sociaux, à partir d'enjeux concrets.
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